十九届中央纪委三次全会强调，持续深化国家监察体制改革，把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，全面贯彻监察法，把法定监察对象全部纳入监督范围。

推动监察职能向基层延伸，是推动全面从严治党向纵深发展的重要内容，是实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的有力举措。近期，河南省焦作市纪委监委成立课题组，对推进监察职能向基层延伸进行专题调研。

实践与探索

注重探索创新，抓好拓展延伸。一是推进市、县两级党和国家机关派驻全覆盖。按照“全面派驻、分类设置、职能明确、权责一致”原则，整合全市所辖10个县（市、区）30家派驻机构，赋予纪检监察两项职能。二是推进监察职能向乡镇（街道）延伸。指导各县（市、区）监委探索形成监察职能向乡镇（街道）延伸模式。即：派出监察专员办公室、监察工委和监察员，与乡镇（街道）纪（工）委合署办公，履行监督检查、提出监察建议、调查等8项职权。三是推进监察职能向城乡一体化示范区（高新区）延伸。针对示范区人口多、面积大、监察对象分散等特点，采取市监委向示范区派出监察工委，与纪工委合署办公，对辖区内公职人员进行监察监督。

注重规范运作，抓好配套制度。一是规范履行监察职能配套制度。建立派驻机构与所监督单位主要负责人会商沟通、派驻机构参加所监督单位重要会议、派驻机构对所监督单位“三重一大”事项监督等工作制度。二是健全执纪执法贯通、有效衔接司法的配套制度。围绕监察体制改革需要，结合实际制定涉案信息查询、留置措施审批等相关配套制度，规范监察工作流程图及纪检监察文书样本，完善监察机关与公安机关、检察机关、审判机关的沟通协作机制。三是规范自身建设内控制度。建立完善纪检监察干部八小时以外监管、借调人员管理、涉案款物管理等制度规定。建立完善市、县两级纪委监委约谈派驻机构主要负责人、派驻机构向派出机关报告工作等制度，加强对派驻机构工作指导监督。

注重强基固本，抓好能力提升。举办纪检监察干部培训班，通过集中学习、专家解读、讨论交流等形式，重点围绕监察法、党纪处分条例、监督执纪工作规则、职务犯罪证据调查等工作实务方面内容加强系统培训。采取上挂锻炼、以案代训、办案模拟演练等方式，全面提升纪检监察干部履行监督职责、查办案件等能力。坚持教育与评选相结合、培养与使用相结合、激励与约束相结合，树立选人用人的良好导向，同时经常打扫庭院，坚决防止“灯下黑”。

问题与短板

制度保障方面。一是制度依据不健全。目前在基层操作层面，仍然缺少统一要求和明确依据，缺乏覆盖监督调查处置全流程的纪法衔接机制，在监督标准、监督程序、工作推动等方面，不规范问题有所显现。二是体制机制不顺畅。不少基层纪检监察机关存在工作衔接不畅、权限划分不明等问题，内设纪检监察机构职责定位不够清晰。特别是乡镇（街道）监察职能运行机制不健全，线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、监督管理等尚处于探索阶段。

职能履行方面。一方面，部分纪检监察干部政治意识不强，对纪检监察机关的政治属性把握不牢，没有完全把监察职能延伸工作作为一项政治任务来抓。部分基层党组织制度规定落实不到位，责任落实层层递减，抓监察职能延伸存在“上热中温下冷”现象。另一方面，基层对监察职责定位把握不准，对监察边界把握、尺度拿捏还不到位，既担心深入业务工作过多造成以监督责任代替主体责任的问题，又唯恐出现履职缺位问题。

队伍建设方面。一是基层存在人少事多的现象，存在“无编无人”“有编无人”“有人不强”等问题，专责专干没有完全实现，少数人员还承担主责主业以外的工作。二是能力素质有短板，部分基层纪检监察干部存在纪法知识缺乏、执纪监督经验欠缺、工作流程不清等问题，基层干部履行监督调查处置职能的业务能力亟待提高。

对策与建议

创新制度机制，为监察全覆盖提供重要保障。一是理顺工作机制。建立完善监察机构对派出它的监察机关负责的相关机制，出台县级监委对派出监察机构工作指导、管理监督和综合协调制度；严格执行乡镇（街道）监察机构向县级监委定期汇报工作制度，进一步明确汇报的时间、次数、重点事项等，优化县级监委对乡镇（街道）监察机构的领导机制。二是细化配套制度。围绕职能作用发挥，抓好制度建设，为全面推进监察职能向乡镇（街道）延伸提供坚强制度保障。在监察工作专项经费支持、办公场所、装备配置等硬件方面做好制度保障，及时研究完善监察信息共享、调查技术支持等方面制度，保障乡镇（街道）监察机构工作顺利开展。

强化监督管理，为监察全覆盖提供重要途径。一是加强教育培训。把乡镇（街道）监察干部和村居监督员的业务培训纳入县（市、区）纪委监委年度培训计划，将党章和监察法以及监察延伸的相关要求纳入培训内容，以会代训、以培促干，通过开展跟班锻炼、轮岗交流、抽查办案、参与巡视巡察等方式，提高基层监察干部实战能力，做到“能监察、会监察”。二是规范权力运行。在监察职能向基层延伸工作中，加强对监督调查处置职权行使的监督和制约，特别是调查措施的授权使用，要对授权调查措施的种类、适用条件、使用流程、审批权限、规范文书等进行细化、量化，确保监察权限依法依规使用。三是强化管理约束。探索出台乡镇（街道）监察专员办公室（监察工委、监察员）、村居监督员监督管理办法，规范工作流程，严格考核考评，强化内部监督，形成符合乡镇（街道）监察工作特点的监督管理格局，充分调动基层监察干部履职尽责的积极性和责任感。

推进责任落实，为监察全覆盖提供重要动力。一是在压实主体责任上发力。明确各级党组织主要负责人是推进改革的“第一责任人”，对监察全覆盖改革承担牵头抓总的引领作用，同时把监察职能延伸工作要求纳入党委主体责任考核指标。二是在履行监督责任上发力。县级纪委监委和乡镇（街道）纪（工）委要向党委多请示多汇报，当好党委参谋助手，协助党委加快推进改革；同时加大统筹协调力度，把政策吃准吃透，在政策允许范围内，拿出务实有效的举措助推改革。三是在加强督查问责上发力。通过专项督查等形式，加强对监察职能延伸工作的指导、督促和检查，对推进不力、“三转”不到位、不担当不作为的该约谈的约谈，该问责的问责，以严格监督检查倒逼责任落实。

（作者牛书军 系河南省焦作市委常委、市纪委书记、市监委主任）